Ministerium des Innern - Pressemitteilung Nr.: 125/99

Magdeburg, den 24. September 1999

Grußwort von Innenminister Dr. Manfred Püchel anlässlich der Landkreisversammlung des Landkreistages am 23.9.99 in Köthen

Anrede,

ich danke Ihnen für die Einladung zu Ihrer nunmehr 12. Landkreisversammlung, der ich natürlich wie immer gern gefolgt bin. Der Veranstaltung haben Sie das Motto gegeben: "Unsere Landkreise in der 3. Kommunalwahlperiode: Zukunftsoffen in Beständigkeit". Ihr fachlicher Teil beschäftigt sich mit dem Thema Kommunalwirtschaft.

Allein schon die Aktualität dieses Themas verpflichtet mich geradezu zur Teilnahme. Nachdem das Kabinett im Juli meinen Gesetzentwurf zur änderung der kommunalwirtschaftlichen Vorschriften in der Gemeindeordnung zur Anhörung freigegeben hat.

Auch so wäre ich natürlich gekommen. Zum einen als Ihr Kommunalminister. Zum anderen in Vertretung des Ministerpräsidenten, der heute in Karlsruhe vor dem Bundesverfassungsgericht weilt, um unsere Interessen bei dem unseligen Streit um den Finanzausgleich zu vertreten.

Darauf näher einzugehen, würde den Rahmen der Veranstaltung sprengen. Jedoch wirft die Klage ein bezeichnendes Licht auf die Kläger. Gerade auch deshalb, weil zumindest ein Land, das über vier Jahrzehnte vom Länderfinanzausgleich profitiert und sich damit saniert hat, heute dagegen klagt, wenn es darum geht, andere Länder zu unterstützen.

Lieber Herr Ermrich,

ich gratuliere Ihnen zu Ihrer Wiederwahl und bin mir sicher, dass wir die vertrauensvolle Zusammenarbeit der vergangenen Jahre fortsetzen werden. Vielleicht auch in einer noch engeren Form. Ich gratuliere den anderen Mitgliedern des Präsidiums zu ihrer Wahl. Vor allem gratuliere ich jedoch den neugewählten Vorsitzenden der Kreistage.

Anrede,

in diesen Tagen denken die meisten von uns häufig an die Zeit vor zehn Jahren zurück. Wenn ich mir überlege, wie zäh sich mancher Prozeß heute gestaltet, kommt es mir wie ein Wunder vor, was sich in diesen wenigen Wochen des Herbstes 89 ereignet hat.

Bei allen Problemen, mit denen wir heute zu kämpfen haben, sollten wir uns doch einmal überlegen, wie es damals war, vor zehn Jahren. Wer mit offenen Augen durchs Land geht, sieht an jeder Ecke, was in diesen zehn Jahren erreicht worden ist. Man muß nicht einmal mit offenen Augen durchs Land gehen, auch mit geschlossenen spürt man die Veränderungen.

Vor kurzem hat die Umweltministerin die Wintersmogverordnung aufgehoben. Sie hat sie aufheben können, weil sie nicht mehr erforderlich war. Jetzt beginnt die Jahreszeit, wo wieder geheizt werden muß. Wer redet z.B. noch davon, wie schwer im Winter früher manchmal das Atmen fiel vom intensiven Braunkohlengeruch in den Straßen. Die Palette ließe sich beliebig erweitern. An der insgesamt positiven Entwicklung der vergangenen Jahre haben die Landkreise einen sehr großen Anteil. Dafür danke ich Ihnen heute.

Anrede,

als ich vor genau fünf Jahren an der Landkreisversammlung in Wernigerode teilnahm, waren wir alle neu gewählt worden, die Kreistage, die Landräte und der Landtag. Die Kreisgebietsreform war gerade in Kraft getreten. Wir standen also vor einer völlig anderen Situation

So war es auch gewollt. Denn der Landtag hat gerade unterschiedlich lange Wahlperioden für Kreistage und Landräte gewählt, um Kontinuität und Beständigkeit in die Kommunen einziehen zu lassen. Mit allen Problemen, die es dabei gibt. Auch, was die niedrige Wahlbeteiligung betrifft. über das Thema Wahlbeteiligung werden wir wahrscheinlich nach den Bürgermeister- und Landratswahlen im Jahre 2001 noch einmal diskutieren müssen.

Beim Wort Beständigkeit denken die meisten von Ihnen wahrscheinlich an die Zeitungsartikel in den letzten Tagen zum Thema Leitbild. Da hiervon auch die Landkreise betroffen sind, muss ich doch darauf eingehen. Um eines vorwegzunehmen, an den abgebildeten Karten habe ich keinen Anteil. Seit längerer Zeit schon wurde von den verschiedensten Seiten immer wieder das Thema kommunale Neugliederung aufgegriffen. Bürgermeister und Landtagsabgeordnete forderten eine zweite Kreisgebietsreform.

Der Landkreistag stellte im Dezember ein Positionspapier vor, in dem er effizientere Strukturen auf der Gemeindeebene forderte. Jeder betrachtete diese Fragen von seinem Standpunkt aus und hatte dabei immer die andere Ebene im Auge, ohne die Wechselwirkung mit den anderen Ebenen zu berücksichtigen. Aus diesem Grunde entstand bei mir der Gedanke, im Ministerium in einer ergebnisoffenen Diskussion ein Leitbild zu entwickeln, das bis der gemeindlichen Ebene beginnt und über die Kreisebene bis zur Landesverwaltung geht. Ich stelle mir dies wie eine Pyramide vor.

Seit April diesen Jahres analysiert eine Gruppe in meinem Hause die aktuelle tatsächliche und rechtliche Lage der Kommunen und ihrer Verwaltungen, um daraus das Leitbild für eine effiziente Struktur zu entwickeln. Zu diesem Zweck wurde unter anderem eine Länderabfrage durchgeführt, um zu erfahren, welche Erfahrungen die anderen Bundesländer mit ihren Strukturen gemacht haben.

Außerdem finden Anfang Oktober in allen drei Regierungsbezirken Beratungen mit den Leitern von Verwaltungsämtern und Bürgermeistern statt, um zu erfahren, ob und welche Probleme diese mit dem System der Verwaltungsgemeinschaften haben.

Gesamtziel unserer Bestrebungen muss es sein, die Verwaltungsorganisation des Landes Sachsen-Anhalt zukunftsfähig zu machen, d.h. sie in die Lage zu versetzen, effizienter arbeiten zu können. Ob wir im Ergebnis zu der Auffassung kommen, dass wir eine zweite Kreisgebietsreform brauchen und wenn ja, in welchem Umfang, kann ich heute noch nicht sagen. Falls wir uns dafür entscheiden sollten, wäre die Kommunalwahl im Jahre 2004 der richtige Zeitpunkt, mit allen Problemen, die damit verbunden sind.

Spannender wird es auf der Gemeindeebene, auf der zur Zeit unser Hauptaugenmerk liegt. Hier hat fast jedes Land ein eigenes Modell entwickelt. Wir das der Verwaltungsgemeinschaften. Andere Länder haben ämter, Samtgemeinden, Einheitsgemeinden oder Verbandsgemeinden. In Brandenburg sollen, wenn ich richtig informiert bin, Amtsgemeinden gebildet werden.

Bei uns haben sich in den letzten sechs Jahren die Verwaltungsgemeinschaften etabliert. Eine grundsätzliche Neuorganisation der Gemeindeebene, die alle anderen Bundesländer durchgeführt oder zumindest aufgegriffen haben, hat bei uns nicht stattgefunden. Hierzu passt Ihre Entschließung vom 7.12. des vergangenen Jahres. Ob wir langfristig größere Einheiten auf der gemeindlichen Ebene benötigen, ist ebenfalls Inhalt der Leitbilddiskussion.

Anrede,

es geht natürlich nicht, zu Ihnen ein erweitertes Grußwort gesprochen zu haben, ohne auf die Kommunalfinanzen eingegangen zu sein. Deshalb ein kurzer Blick auf den Entwurf des Landeshaushaltes für das Jahr 2000:

Geplant ist eine Absenkung der Beteiligungsquote an den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen von derzeit 39 auf 32 %. Das entspricht einem absoluten Betrag in Höhe von knapp 155 Mio. DM. Verglichen mit dem Ist des lfd. Jahres wird im Rahmen des FAG dennoch mit einem Plus von 9 Mio. DM zu rechnen sein.

Unter dem Strich bekommen also unsere Kommunen das gleiche ausbezahlt wie in diesem Jahr. Bevor ich Ihre Proteste zu hören bekomme, erwähne ich ausdrücklich, dass dies auf die Spitzabrechnung für die vorangegangenen Jahre zurückzuführen ist.

über Forderungen aus dem politischen Raum, die ich gestern in der Zeitung las, möchte ich mich nicht weiter äußern.

Anrede,

wenn wir von Kommunalfinanzen sprechen, ist verständlicherweise fast immer das FAG gemeint. Die Zuweisungen des Landes gehen natürlich weit darüber hinaus. Insgesamt sollen die Kommunen vom Land im nächsten Jahr 7,143 Milliarden erhalten, gegenüber 7,116 Milliarden in diesem Jahr.

Ich stimme mit Ihnen darin überein, daß das FAG zum Rückgrat der kommunalen Selbstverwaltung gehört. Seit Jahren führen wir die Diskussion über eine Verringerung der Fördertöpfe zugunsten des FAG. Der Ansatz ist auch richtig. Schwierig wird es nur, wenn es ins Detail geht. Wenn konkret gefragt wird, auf welche Fördertöpfe man wirklich verzichten kann, verzichten will.

Zur Rechtfertigung der von der Landesregierung geplanten Maßnahmen im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes sind die äußerst schwierige Haushaltssituation des Landes einerseits und andererseits die ständig steigenden originären kommunalen Steuereinnahmen anzuführen. Letztere Entwicklung bevorteilt zwar die Landkreise nicht unmittelbar, erlaubt ihnen jedoch eine indirekte Teilhabe über das Instrument der Kreisumlage. Dass Sie zu den Kommunalfinanzen eine andere Auffassung vertreten, kann ich mir gut vorstellen und auch verstehen.

Nun ein Blick auf die Bundesebene:

In den Auswirkungen noch nicht exakt zu überblicken ist das vom Bundeskabinett vorgelegte Sparpaket. Dies gilt für die Auswirkungen insgesamt und erst recht für die konkreten Folgerungen für die Kommunen in Sachsen-Anhalt.

Mit Sicherheit lässt sich vorhersagen, dass die beabsichtigten änderungen im Bereich der Arbeitslosenhilfe und beim pauschalierten Wohngeld einen Anstieg der kommunalen Sozialhilfeausgaben zur Folge haben werden.

Im Grunde wäre die Debatte um das Sparpaket und seine finanzielle Auswirkung auf die Kommunen eine günstige Gelegenheit, mit dem Bund über die änderung bundesgesetzlicher Regelungen zu beraten, welche die Kommunen belasten. Wie das Sparpaket letztendlich wirklich ausgestaltet sein wird, wird im Vermittlungsausschuss entschieden werden.

Wer am vorgestrigen Abend im MDR die Diskussion zwischen den Ministerpräsidenten von Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen gesehen hat, wird die große übereinstimmung zwischen Dr. Höppner und Herrn Biedenkopf bemerkt haben. Diese lässt hoffen, dass die Verhandlungen im Vermittlungsausschuss zu einem guten Ergebnis führen werden.

Im Zusammenhang mit den Kommunalfinanzen möchte ich noch kurz auf die jüngste Entscheidung des Landesverfassungsgerichts zum kommunalen Finanzausgleich in Sachsen-Anhalt eingehen.

Entgegen der Intention des beschwerdeführenden Landkreises bestätigt das Urteil vom 13. Juli 1999 die wesentlichen Eckpfeiler des FAG voll und ganz. Eindeutig gescheitert ist der Beschwerdeführer mit den Behauptungen, das Gesamtvolumen des kommunalen Finanzausgleichs sei unzureichend bemessen. Die Verteilungsregelungen für die investiven Zuweisungen seien nicht sachgerecht. Und der sogenannte Flächenfaktor führe zu unzulässigen Verschiebungen in der Finanzkraftreihenfolge.

Dennoch dürfte diese Entscheidung auch aus Sicht der Landkreise insgesamt positiv zu bewerten sein. Die bewährte und kommunalfreundliche Struktur des kommunalen Finanzausgleichs in Sachsen-Anhalt bleibt gewahrt. Die in den Folgen schwer zu überblickende Entwicklung wie sie in Niedersachsen eingetreten ist, wird damit dem hiesigen Gesetzgeber durch die Rechtsprechung nicht aufgezwungen.

Obwohl Sachsen-Anhalt schon immer zu den Ländern mit der konsequentesten Konnexitätsregelung gehörte, hat das Landesverfassungsgericht in dem o .g. Urteil die aus der Verfassung erwachsenden Anforderungen im Sinne und zu Gunsten der Kommunen noch einmal bestätigt und präzisiert.

Aufgabenübertragungs- und daraus erwachsende Kostenfolgeregelungen sind im nahen zeitlichen Zusammenhang zu treffen und nur in Gestalt eines Gesetzes im formellen Sinne erlaubt. Außerdem ist die Kostenfolge in nachvollziehbarer und nachrechenbarer Form darzustellen. Dies bedeutet für die kommunale Seite einen erhöhten Schutz. Wie in der Praxis die umfangreichen Konsequenzen daraus zu bewältigen sein werden, ist noch nicht im Detail geklärt. Hierzu wird auch eine Verständigung mit den kommunalen Spitzenverbänden anzustreben sein.

Lieber Herr Ermrich,

in Ihrer Begrüßungsrede haben Sie sich u.a. kritisch zu den Fragen Regionalplanung, wasserrechtliche Aufgaben und öPNV-Gesetz geäußert. Als Vertreter der Landesregierung nehme ich diese Kritik auf und mit und werde sie an meine Kolleginnen und Kollegen weiterleiten. Mehr kann ich, glaube ich, heute nicht tun.

Ich komme nun zum Thema des heutigen Nachmittags, dem kommunalen Wirtschaftsrecht. Die Gesetzentwürfe wurden verschickt. Die letzten Stellungnahmen gehen gerade ein. Nach der Auswertung der Stellungnahmen der beteiligten Verbände und Institutionen wird eine ausführliche Debatte hierüber im Parlament und seinen Ausschüssen zu führen sein.

Die heutige Gelegenheit möchte ich zum Anlass nehmen, die grundsätzlichen Neuregelungen vorzustellen. Die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen bildet einen wesentlichen Bereich kommunalen Handelns.

Kommunale Unternehmen waren und sind vor allem im Bereich der Versorgungswirtschaft tätig. Nach langen Jahrzehnten konstanter Ordnung in der Energiewirtschaft, gestützt durch das Energiewirtschaftsrecht von 1935, und durch ein geschlossenes Netz von Konzessions- und Demarkationsverträgen, ist im Jahre 1998 ein grundlegender Wandel eingetreten. Durch das Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts fällt die Ausschließlichkeit weg, so dass Konkurrenz in der Versorgung möglich geworden ist.

Konkurrierende Versorger müssen kein eigenes Netz bis zum Verbraucher aufbauen, sondern sind berechtigt, Strom und Gas durch das Netz der bestehenden Unternehmen zu ihren Abnehmern durchzuleiten. Damit sind auch die Stadtwerke dem Wettbewerb ausgesetzt und müssen sich flexibel der Marktlage anpassen, um zu überleben. Gerade in den letzten Tagen gab es hierzu intensive Diskussionen.

Diese auf europarechtliche Vorgaben zurückgehende und durch ihre nationalstaatliche Umsetzung veränderte Wettbewerbssituation hat im politischen Raum Forderungen nach einer Anpassung der Vorschriften über die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen entstehen lassen.

Den Forderungen nach Einräumung der freien Wahl der Unternehmensform, der Aufgabe des Territorialprinzips, dem Ruf nach Streichung bestehender Subsidiaritätsklauseln und damit der Gleichrangigkeit der Gemeindewirtschaft mit der Privatwirtschaft, entgegnet der Gesetzentwurf mit einer vorsichtigen Liberalisierung des kommunalen Wirtschaftsrechts.

Dies allerdings nur im Hinblick auf das örtlichkeitsprinzip, das im Grundsatz schon aus verfassungsrechtlichen Gründen erhalten bleibt. Bei dem aber nur klargestellt wird, dass das Recht der Gemeinde auf wirtschaftliche Betätigung nicht an ihren geographischen Grenzen endet, sondern am Selbstverwaltungsrecht der jeweils betroffenen Nachbargemeinde.

Nach der Neuregelung soll es der Gemeinde gestattet werden, mit ihren Unternehmen außerhalb ihres Gebietes tätig zu werden, wenn die berechtigten Interessen der betroffenen kommunalen Gebietskörperschaft gewahrt sind.

Das Abwehrrecht der betroffenen Gemeinde schlägt durch, wenn sie erklärt, sie werde die Aufgabe selbst erledigen, sie sei zu Kooperation bereit oder wenn sie sachgerechte Gründe vorträgt, warum das konkrete Tätigkeitsfeld in ihrem Gemeindegebiet nicht oder jedenfalls nicht von kommunalen Unternehmen abgedeckt werden soll.

"Feindliche übernahmen" im kommunalen Bereich werden dadurch verhindert. Die Regelung bewahrt die öffentliche Hand damit vor der "Konkurrenz untereinander", erleichtert aber den Wettbewerb mit den privaten Mitbewerbern.

Neu aufgenommen ist die Möglichkeit der Aufnahme einer wirtschaftlichen Betätigung im Ausland; die Genehmigungspflicht betont den Ausnahmecharakter dieser Aktivitäten. Hierbei geht es weniger um den Schutz von Selbstverwaltungsrechten betroffener Kommunen als vielmehr um die Begrenzung von Risiken.

Genau darum geht es auch bei der Neufassung des § 118 (Offenlegung und Beteiligungsbericht, Beteiligungsmanagement) und des § 123 (Vorlage- und Anzeigepflichten), die deshalb von herausragender Bedeutung ist.

Damit versprechen wir uns ein besseres Erkennen von Risiken wirtschaftlicher Betätigung. Darüber wird mit der neuen Unternehmensform der Anstalt des öffentlichen Rechts eine Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden angestrebt.

Der wirtschaftlichen Betätigung von Gemeinden wird nicht selten mit einer gewissen Skepsis begegnet. Die einen befürchten eine langsame Aushöhlung der bisherigen Verwaltungsstrukturen, die mit einer "Flucht in die private Rechtsform" und damit von den Zwängen des Haushaltsrechts und dem Korsett des öffentlichen Dienstrechts verbunden ist.

Die anderen sehen in der wirtschaftlichen Betätigung eine unnötige und ordnungspolitisch falsche Konkurrenz gegenüber der Privatwirtschaft, die aufgrund einer Subventionierung durch die Kommunen zu Wettbewerbsverzerrungen führt.

Hinzu kommt die Sorge, dass insbesondere privatwirtschaftliche Unternehmen nicht oder nur unzureichend gesteuert werden könnten sowie die Befürchtung, dass nicht mehr die gewählten, demokratisch legitimierten Kommunalpolitiker die wichtigen Entscheidungen treffen.

Dem wird mit der Forderung nach Offenlegung und der Einführung des Beteiligungsberichtes (Beteiligungsmanagement) entgegengewirkt.

Die Beteiligungsverwaltung muss sich insoweit als Dienstleister verstehen. Den ehrenamtlichen Mandatsträgern ist gesellschaftsrechtliche und betriebswirtschaftliche Unterstützung zu leisten. Sie sind über ihre Rechte und Pflichten zu informierten und bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in den Organen der Gesellschaft zu unterstützen.

Der Beteiligungsbericht versteht sich somit als Informationsangebot über die Anzahl der Beteiligungen, die mit den Beteiligungen verfolgten Ziele, den Zielerreichungsgrad sowie der Wirtschaftlichkeit der Auslagerung von Aufgaben. Der Aufbau einer effektiven Beteiligungsverwaltung, -betreuung und -kontrolle ist folglich ein notwendiger Schritt, wenn die Ausgliederung von Aufgabenbereichen erfolgt:

"Dem Outsourcing muss das Controlling folgen!"

Mit diesen Vorschriften wird die Transparenz kommunalen Handelns erhöht und damit auch die Kontrollmöglichkeiten durch die kommunalen Vertretungen. Dies ist nicht nur generell eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung. Gemeinsam mit der den Kommunen vor Errichtung neuer Unternehmen auferlegten Verpflichtung seine Vor- und Nachteile zu prüfen, trägt dies dazu bei, die mit der wirtschaftlichen Betätigung verbundenen Risiken überschaubarer zu machen.

Die Gemeindeordnung hält an dem Vorrang öffentlich-rechtlicher vor privatrechtlichen Organisationsformen fest; dies dient dem Schutz der Gemeinde vor unternehmerischen Risiken und Verlusten und der besseren Kontrolle und Einflussnahme auf das Unternehmen.

Als öffentlich-rechtliche Unternehmen soll der Gemeinde durch ein Anstaltsgesetz neben dem Eigenbetrieb künftig auch die Anstalt des öffentlichen Rechts zur Verfügung zur Verfügung stehen. Dies ist ein Angebot, das ihnen gemacht wird, quasi als Ausgleich für das Festhalten an der öffentlich-rechtlichen Organisationsform.

Das Kommunalunternehmen bietet eine größere Selbständigkeit und Flexibilität als der Regie- und der Eigenbetrieb und ist damit von der Möglichkeit, sich marktadäquat zu verhalten, den Eigengesellschaften ebenbürtig.

Gegenüber privatrechtlichen Organisationsformen bietet die Anstalt öffentlichen Rechts folgende Vorteile:

Es bleibt Landesrecht maßgebend. Der Landesgesetzgeber kann notwendige Vorschriften zur Steuerbarkeit selbst erlassen. Dadurch kann auf die kommunalen Bedürfnisse schneller und besser eingegangen werden.

Die Anstalt öffentlichen Rechts kann hoheitlich tätig werden. Zu ihren Gunsten kann ein Anschluss- und Benutzungszwang festgelegt werden. Ihr kann auch die Befugnis zur Erhebung von Kommunalabgaben übertragen werden.

Die Rechtsaufsicht über das Unternehmen bleibt erhalten.

An der bestehenden einfachen Subsidiaritätsklausel, wonach eine kommunalwirtschaftliche Betätigung nur dann zulässig ist, wenn der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann, wird festgehalten; damit wird unternehmerischer Betätigung zum Schutz der Privatwirtschaft Einhalt geboten.

Mit diesen überlegungen will ich es vorerst bewenden lassen, meine Damen und Herren.

Die kommunalen Spitzenverbände sind sich ja in der Behandlung dieses Themas nicht ganz einig. Während der Städtetag, gestützt durch den VKU, eine weitgehende öffnung gesetzlicher Restriktionen wünscht, ist der Landkreistag, gestützt auf die Veröffentlichungen des Hauptredners der heutigen Veranstaltung, dagegen eher etwas zurückhaltend.

Ich bin neugierig, was er uns heute sagen wird.

Meine sehr verehrten Damen und Herren, ich bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit und wünsche der Veranstaltung weiterhin einen guten Verlauf.

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