Kommunales Verfassungsrecht

Kommunale Selbstverwaltung bezeichnet das den Städten, Gemeinden und Landkreisen sowie den Verbandsgemeinden durch Artikel 28 Abs. 2 des Grundgesetzes, Artikel 2 Abs. 3 sowie Artikel 87 Abs. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt garantierte Recht, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu verwalten. Das Recht auf Selbstverwaltung umfasst insbesondere die Organisationshoheit, die Personalhoheit, die Finanz- und Abgabenhoheit, die Planungshoheit und die Satzungsgewalt.

Wichtigste rechtliche Säule der kommunalen Selbstverwaltung in Sachsen-Anhalt ist das Kommunalverfassungsgesetz (KVG LSA). Dieses Gesetz regelt die Rechtsverhältnisse der Städte, Gemeinden und Landkreise sowie der Verbandsgemeinden. Es enthält u.a. Bestimmungen über

• die Benennung und Hoheitszeichen der Kommunen,
• das Verfahren von Gebietsänderungen,
• die Teilhabe der Einwohnerinnen und Einwohner sowie Bürgerinnen und Bürger am kommunalpolitischen Willensbildungsprozess,
• die Rechtsstellung, Aufgaben und Arbeitsweise der Organe der Kommunen,
• die kommunale Wirtschaft der Kommunen,
• die Aufsicht über die Kommunen.

Kommunen im Sinne des Kommunalverfassungsgesetzes sind die Städte, Gemeinden, Verbandsgemeinden und Landkreise. Als juristische Personen des öffentlichen Rechts handeln sie durch ihre Organe. Organe der Kommunen sind die Vertretung und der Hauptverwaltungsbeamte. Kommunales Hauptorgan ist die Vertretung. Diese trägt in Städten und Gemeinden die Bezeichnung Stadtrat bzw. Gemeinderat, in Verbandsgemeinden die Bezeichnung Verbandsgemeinderat und in Landkreisen die Bezeichnung Kreistag (§ 7 KVG LSA). Die Vertretung wird von den wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürgern für die Dauer von fünf Jahren gewählt.

Der Hauptverwaltungsbeamte ist Leiter der Verwaltung und insofern auch ausführendes Organ der Kommune. Er repräsentiert und vertritt die Kommune nach außen. In Städten und Gemeinden führt der Hauptverwaltungsbeamte die Bezeichnung Bürgermeister bzw. Oberbürgermeister, in Verbandsgemeinden die Bezeichnung Verbandsgemeindebürgermeister und in Landkreisen die Bezeichnung Landrat. Der Hauptverwaltungsbeamte wird von den wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürgern gewählt; die Amtszeit beträgt sieben Jahre.

Die Besoldung der hauptamtlichen Bürgermeister und Landräte richtet sich nach der Kommunalbesoldungsverordnung (KomBesVO). Sie ergibt sich aus der maßgeblichen Einstufung in die Besoldungsgruppen, die abhängig von der Einwohnerzahl der jeweiligen Kommune ist.

Die Vertretung hat grundsätzlich über alle Angelegenheiten der Kommune (= Aufgaben des eigenen Wirkungskreises) zu entscheiden (§ 45 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA). Sie kann dem Hauptverwaltungsbeamten jedoch einige dieser Angelegenheiten zur selbständigen Erledigung übertragen (§ 66 Abs. 3 Satz 1 KVG LSA). Der Hauptverwaltungsbeamte ist kraft Gesetzes für bestimmte hoheitliche Aufgaben sowie für sämtliche Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises zuständig. Unabhängig davon, ob die Entscheidungsbefugnis über eine Angelegenheit der Vertretung oder dem Hauptverwaltungsbeamten obliegt, ist der Hauptverwaltungsbeamte als ausführendes Organ für den verwaltungsmäßigen Vollzug eines Beschlusses bzw. für die sachgerechte Erledigung der Aufgabe zuständig. Er leitet die Verwaltung und ist von daher auch für den ordnungsgemäßen Gang der Verwaltung verantwortlich. (§ 66 Abs. 1 KVG LSA).

Die Kommunen erfüllen ihre Aufgaben im eigenen oder im übertragenen Wirkungskreis. Zum eigenen Wirkungskreis der Kommunen (§ 5 KVG LSA) gehören die freiwillig übernommenen Aufgaben (z.B. Theater, Frei- und Hallenbäder) und die gesetzlich als eigene zugewiesenen Pflichtaufgaben (z.B. Schulträgerschaft, Kindertageseinrichtungen). Bei den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises handelt es sich um staatliche Aufgaben, die den Kommunen zur Erfüllung nach Weisung zugewiesen werden (§ 6 KVG LSA), z.B. Gefahrenabwehr.

Die Kommunen haben sich zur Wahrung ihrer Interessen zu sog. kommunalen Spitzenverbänden zusammengeschlossen. Die Landkreise des Landes Sachsen-Anhalt sind Mitglied im Landkreistag Sachsen-Anhalt; nahezu sämtliche Gemeinden, Städte und Verbandsgemeinden des Landes Sachsen-Anhalt sind Mitglied im Städte- und Gemeindebund.

Sowohl Inhouse‑Vergaben als auch interkommunale Kooperationen bieten Kommunen als öffentlichen Auftraggebern (i.S.d. § 99 GWB) die Möglichkeit, bestimmte Leistungen rechtssicher, ohne ein förmliches Vergabeverfahren an eigene oder eng verbundene öffentliche Einrichtungen zu übertragen. Diese Form der Zusammenarbeit erleichtert es Kommunen als öffentlichen Auftraggebern, Aufgaben effizient, wirtschaftlich und mit hoher Steuerungsnähe zu erfüllen – insbesondere dann, wenn interne Strukturen oder kommunale Unternehmen Leistungen verlässlich und dauerhaft bereitstellen können.

Die rechtlichen Grundlagen ergeben sich aus § 108 GWB sowie der hierzu entwickelten europäischen und nationalen Rechtsprechung. Für öffentliche Auftraggeber bedeutet dies: Eine Inhouse‑Vergabe ist nur dann zulässig, wenn die kontrollierende öffentliche Stelle über die beauftragte Einheit eine Kontrolle ausübt, die der über eigene Dienststellen vergleichbar ist, und wenn die Tätigkeit dieser Einheit im Wesentlichen für die öffentliche Hand erbracht wird.

Diese Seite soll eine praxisorientierte Orientierung geben. Sie erläutert die Voraussetzungen, Besonderheiten und Grenzen von Inhouse‑Vergaben und zeigt auf, wie diese Form der Zusammenarbeit rechtssicher in Verwaltungsabläufe integriert werden kann. Zudem eröffnet sie Hinweise zur Ausgestaltung Interkommunaler Kooperationen.

1. Ausgangspunkt und Geltungsbereich

In § 108 GWB werden die Fallgruppen der öffentlich-öffentlichen Zusammenarbeit geregelt, die vom Anwendungsbereich des Vergaberechts ausgenommen sind. Diese bundesrechtliche Ausnahmesystematik gilt oberhalb und – über die landesrechtliche Einführung der UVgO – auch unterhalb der EU-Schwellenwerte.

Für Sachsen-Anhalt ist zu beachten:

• Die UVgO gilt verbindlich im Unterschwellenbereich aufgrund § 1 Abs. 2 TVergG LSA; nähere Vorgaben und Wertgrenzen folgen aus dem TVergG LSA und der Auftragswerteverordnung (AwVO).
• Aktuelle konsolidierte Informationen veröffentlicht das Land auf dem eVergabe Portal Sachsen-Anhalt (inkl. TVergG Gesamtausgabe, AwVO, Rundschreiben).

Von vornherein nicht dem Vergaberecht unterfallen (wie bundesweit):

• unentgeltliche Amtshilfe,
• Beschaffung über eine zentrale Beschaffungsstelle i. S. v. § 120 Abs. 4 GWB,
• Zuständigkeitsverlagerungen zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts mit Übertragung der Befugnisse und finanzieller Eigenständigkeit (vgl. EuGH C 51/15 „Remondis“).

Unabhängig von der Vergabefreiheit sind die Grundsätze des AEUV - Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung, Verhältnismäßigkeit, Transparenz - zu beachten.

2. Überblick: Formen der Zusammenarbeit nach § 108 GWB

In § 108 GWB sind verschiedene Formen der öffentlich‑öffentlichen Zusammenarbeit definiert, die vom Anwendungsbereich des Vergaberechts ausgenommen sind. Die Regelungen gelten gleichermaßen für klassische öffentliche Auftraggeber, Sektorenauftraggeber und Konzessionsgeber (§ 108 Abs. 8 GWB).

Erfasst werden insbesondere folgende Konstellationen:

I. Klassische vertikale Inhouse‑Vergabe gemäß § 108 Abs. 1 GWB

     Übertragung von Aufgaben an eine rechtlich selbstständige Organisation, die von dem öffentlichen Auftraggeber kontrolliert wird wie eine eigene Dienststelle.

II. Umgekehrte Inhouse-Vergabe und horizontale Schwestern-Inhouse-Vergabe nach § 108 Abs. 3 GWB

     Konstellationen, in denen die Mutter- von der Tochtergesellschaft beauftragt werden soll oder Beauftragung zwischen Schwestergesellschaften mit derselben Muttergesellschaft.

III. Gemeinsame Kontrolle nach § 108 Abs. 4 und 5 GWB

     Formen der Kooperation, bei denen mehrere öffentliche Auftraggeber ein Unternehmen gemeinschaftlich steuern und dieses im Wesentlichen für sie tätig ist.

IV. Interkommunale Zusammenarbeit (horizontale Kooperation) nach § 108 Abs. 6 GWB

Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen, die allein auf die Wahrnehmung gemeinsamer öffentlicher Aufgaben ausgerichtet ist und ohne Beteiligung privater Wirtschaftsteilnehmer erfolgt.

Diese Systematik sowie die nachfolgenden Prüfkriterien entsprechen der bundesrechtlichen Rechtslage und der hierzu ergangenen Rechtsprechung.

Nachfolgend werden die Formen der öffentlichen-öffentlichen Zusammenarbeit einzeln näher erläutert.

Klassische vertikale Inhouse‑Vergabe (§ 108 Abs. 1 GWB)

Die klassische vertikale Inhouse‑Vergabe ermöglicht es öffentlichen Auftraggebern, Leistungen ohne ein Vergabeverfahren an eine rechtlich selbstständige, aber eng verbundene Organisationseinheit zu vergeben. Damit eine solche Inhouse‑Vergabe rechtssicher möglich ist, müssen alle folgenden Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein:

I. Kontrollkriterium (§ 108 Abs. 1 Nr. 1 GWB)

Der öffentliche Auftraggeber im Sinne von § 99 Nr. 1-3 GWB muss über die zu beauftragende juristische Person eine Kontrolle ausüben, die einer internen Dienststellensteuerung vergleichbar ist. Dies betrifft insbesondere:

• Gebietskörperschaften und deren Sondervermögen (z.B. Eigenbetriebe),
• Kommunal beherrschte Unternehmen des Privatrechts (z. B. GmbH),
• Anstalten des öffentlichen Rechts (AöR),
• Rechtsfähige kommunale Verbände wie Zweckverbände.

Maßgeblich ist ein ausschlaggebender Einfluss des öffentlichen Auftraggebers auf strategische Ziele und wesentliche Entscheidungen der zu beauftragenden Einheit (§ 108 Abs. 2 GWB). Eine reine Kapitalmehrheit genügt nicht; entscheidend ist die effektive inhaltliche Steuerung, etwa über Gesellschafter oder Verwaltungsorgane. Mit anderen Worten muss der öffentliche Auftraggeber in der Lage sein, eine strukturelle und funktionelle Kontrolle über diese Einrichtung auszuüben. Dabei müssen die Einflussmöglichkeiten grundsätzlicher Art sein und dürfen sich nicht lediglich auf einzelne strategische Ziele oder wesentlichen Entscheidungen in bestimmten Tätigkeitsbereichen beschränken.

Besonderheit: Aktiengesellschaften (AG)
Auch in Sachsen‑Anhalt ist die AG grundsätzlich eine zulässige kommunale Rechtsform (§ 128 KVG LSA). Allerdings erschwert die aktienrechtliche Kompetenzverteilung zwischen Vorstand und Aufsichtsrat regelmäßig den Nachweis einer Inhouse‑typischen Steuerung. Dies entspricht der bundesweiten Rechtsprechung und Fachliteratur. Hier ist eine besonders sorgfältige Einzelfallprüfung erforderlich.

II. Wesentlichkeitskriterium (§ 108 Abs. 1 Nr. 2 GWB)

Mindestens 80 % der Tätigkeiten der zu beauftragenden Einheit müssen Aufgaben betreffen, die ihr vom kontrollierenden öffentlichen Auftraggeber oder von ihm kontrollierten Einrichtungen übertragen wurden.

Zur Bestimmung dieses Anteils kann herangezogen werden:

• der durchschnittliche Umsatz der letzten drei Geschäftsjahre, oder
• ein anderer geeigneter, tätigkeitsbezogener Maßstab.

Falls keine aussagekräftigen Zahlen vorliegen, sind plausible Prognosen zulässig (§ 108 Abs. 7 GWB).

Es genügt im Rahmen der Bewertung des Wesentlichkeitskriteriums der 80 %-Quote nicht, ausschließlich auf den Umsatz der unmittelbar beauftragten Gesellschaft abzustellen, wenn diese Teil eines Konzerns ist. Vielmehr sind bei der Prüfung des Wesentlichkeitskriteriums auch die Tätigkeiten ihrer Tochtergesellschaften zu berücksichtigen (vgl. EuGH, C-692/23 „AVR-Afvalverwerking BV“).

III. Keine direkte private Kapitalbeteiligung (§ 108 Abs. 1 Nr. 3 GWB)

Eine Inhouse‑Vergabe ist nur zulässig, wenn an der beauftragten Einheit kein privater Kapitalanteil unmittelbar beteiligt ist. Ausnahmen bestehen ausschließlich für gesetzlich zwingend vorgesehene oder nichtkontrollierende Beteiligungen (§ 108 Abs. 1 Nr. 3 zweiter Halbsatz GWB).

Hinweis:

Sobald der Auftragnehmer die Leistungen wiederum weiter vergibt, muss dieser prüfen, ob dies allein unter Beachtung der geltenden Vergabevorschriften erfolgen kann.

Umgekehrte Inhouse-Vergabe und horizontale Schwestern-Inhouse-Vergabe (§ 108 Abs. 3 GWB)

§ 108 Abs. 3 GWB erweitert die klassischen Inhouse‑Strukturen um zwei zusätzliche Formen der vergabefreien öffentlich‑öffentlichen Zusammenarbeit: die umgekehrte bzw. inverse Inhouse‑Vergabe und die horizontale Inhouse‑Vergabe (in der Regel zwischen Schwestergesellschaften). Beide Modelle können in Organisationsstrukturen mit mehreren öffentlichen Einheiten eine wichtige Rolle spielen. Die nachstehenden Grundsätze entsprechen der bundesrechtlichen Systematik und der einschlägigen Rechtsprechung.

I. Umgekehrte oder inverse Inhouse‑Vergabe (Tochter → Mutter)

Bei der umgekehrten oder inversen Inhouse‑Vergabe erteilt die kontrollierte juristische Person – also die „Tochter“ – einen Auftrag an den kontrollierenden öffentlichen Auftraggeber („Mutter“). Voraussetzung ist, dass die Tochter selbst als öffentlicher Auftraggeber gilt.

Für die Zulässigkeit müssen Kontroll‑, Wesentlichkeits‑ und Kapitalkriterium entsprechend erfüllt sein.

Nicht eindeutig geregelt ist, auf wen sich im Falle der umgekehrten Vergabe das Wesentlichkeitskriterium bezieht. Entsprechend dem Sinn und Zweck der Norm muss der Auftragnehmer im Wesentlichen für die Auftraggeberin (Tochter oder Schwester) tätig sein.

II. Horizontale Inhouse‑Vergabe (Schwester → Schwester)

Bei der horizontalen Inhouse‑Vergabe vergeben Schwestergesellschaften, die unter der gemeinsamen Kontrolle eines öffentlichen Auftraggebers stehen, Aufträge untereinander.

Auch hier gilt: Kontrolle, wesentliche Tätigkeit und fehlende private Kapitalbeteiligung müssen sichergestellt sein.

Damit eröffnet § 108 Abs. 3 GWB flexible Gestaltungsspielräume für Kooperationsstrukturen innerhalb kommunaler oder staatlicher Unternehmensgruppen.

Gemeinsame Kontrolle (§ 108 Abs. 4 und 5 GWB)

Die vergaberechtsfreie Zusammenarbeit nach § 108 Abs. 4 und 5 GWB ermöglicht öffentlichen Auftraggebern die Beauftragung einer gemeinsamen Einrichtung, sofern diese von mehreren öffentlichen Stellen tatsächlich gemeinsam kontrolliert wird. Dieses Modell kommt insbesondere dann in Betracht, wenn mehrere Kommunen, Zweckverbände oder öffentliche Einrichtungen Aufgaben gemeinsam wahrnehmen und hierfür eine eigene Organisation geschaffen haben.

Damit eine solche Inhouse‑Vergabe rechtssicher möglich ist, müssen alle folgenden Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein:

I. Tatsächliche gemeinsame Kontrolle

Die beteiligten öffentlichen Auftraggeber müssen die Einrichtung gemeinsam wie eine eigene Dienststelle steuern können. Erforderlich ist mehr als eine bloße Einflussmöglichkeit. Zu den Kriterien zählen:

• Vertretung in den Leitungs‑ und Aufsichtsorganen der Einrichtung (§ 108 Abs. 5 Nr. 1 GWB),
• entscheidender Einfluss auf strategische Ausrichtung und wesentliche Grundsatzentscheidungen (§ 108 Abs. 5 Nr. 2 GWB),
• Ausschluss von Interessenkonflikten: die zu kontrollierende juristische Person verfolgt keine Interessen, die den Interessen der öffentlichen Auftraggeber zuwiderlaufen (§ 108 Abs. 5 Nr. 3 GWB), sodass alle kontrollierenden Stellen kollektive und gleichgerichtete Interessen verfolgen.

Die Gemeinsame Kontrolle setzt dabei ein funktionierendes und nachweisbares Steuerungssystem voraus, das der EuGH besonders streng beurteilt.

II. Wesentlichkeitskriterium (> 80 %)

Mehr als 80 % der Tätigkeiten der gemeinsam kontrollierten Einheit müssen Aufgaben betreffen, die von den kontrollierenden öffentlichen Auftraggebern oder von Einheiten, die diese kontrollieren, übertragen wurden.

Damit soll gewährleistet sein, dass die Einrichtung überwiegend für die öffentliche Hand tätig ist und keine marktbeherrschende Außenorientierung vorliegt.

III. Keine direkte private Kapitalbeteiligung

Wie bei allen Inhouse‑Konstellationen ist eine unmittelbare private Beteiligung an der juristischen Person ausgeschlossen. Privates Kapital würde die notwendige öffentliche Steuerungsnähe und Gleichrichtung der Interessen beeinträchtigen. Ausnahmen im Sinne von § 108 Abs. 1 Nr. 3 zweiter Halbsatz GWB gelten entsprechend.

Strenge Anforderungen von EuGH und Rechtsprechung zum Nachweis

Aus der europäischen Rechtsprechung geht hervor, dass Inhouse-Konstellationen von den jeweiligen öffentlichen Auftraggebern belegbar und nachweisbar sein müssen. Der EuGH impliziert damit eine besonders sorgfältige Dokumentation, insbesondere der Kontrollstrukturen und der Erfüllung der Wesentlichkeitsvorgaben. Maßgebliche Entscheidungen sind u. a.:

• EuGH, C 107/98 („Teckal“)
• EuGH, C‑26/03 („Stadt Halle“)
• EuGH, C‑458/03 (“Parking Brixen”)
• EuGH, C‑285/18 („Irgita“)

Diese Entscheidungen setzen hohe Maßstäbe an die Nachweisführung und verlangen, dass gemeinsame Kontrollrechte tatsächlich ausgeübt werden können und nicht nur theoretisch bestehen.

Interkommunale Zusammenarbeit – horizontal (§ 108 Abs. 6 GWB)

Die interkommunale horizontale Zusammenarbeit beschreibt die Kooperation von zwei oder mehr öffentlichen Auftraggebern auf gleicher Ebene (ohne Über‑/Unterordnungsverhältnis).

I. Zusammenarbeit zur Erfüllung öffentlicher Dienstleistungen

Die beteiligten öffentlichen Auftraggeber müssen vertraglich geregelt zusammenarbeiten, um gemeinsame Ziele bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu verfolgen. Hierbei erbringen die beteiligten öffentlichen Auftraggeber jeweils ihren Beitrag zur gemeinsamen Ausführung der Dienstleistung. Dabei gilt:

• Die jeweiligen Beiträge müssen nicht identisch, aber komplementär sein – entscheidend ist ein echter kooperativer Beitrag aller Partner.
• Ein reines Kostenerstattungsmodell ohne eigenen aktiven Beitrag genügt nicht.

Dies hat der EuGH in der Entscheidung „Remondis II“ (C‑429/19) ausdrücklich klargestellt.

II. Orientierung am öffentlichen Interesse

Die Zusammenarbeit muss vorrangig der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben dienen und darf keinem überwiegend kommerziellen Zweck folgen. Denn die Durchführung der Zusammenarbeit darf ausschließlich durch Überlegungen im Zusammenhang mit den öffentlichen Interessen bestimmt werden (vgl. § 108 Abs. 6 Nr. 2 GWB).

Diese Voraussetzung hat ihren Ursprung insbesondere in der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache „Stadtreinigung Hamburg“ (C-480/06).

III. Markttätigkeit unter 20 %

Die beteiligte Einrichtung oder Kooperation darf höchstens 20 % ihrer Tätigkeiten, die durch die Zusammenarbeit nach § 108 Abs. 6 Nr. 1 GWB erfasst sind, am Markt erbringen. Zu berücksichtigen sind dabei sowohl:

• direkte Marktaktivitäten, als auch
• indirekte Tätigkeiten, die faktisch marktbezogen wirken.

Das OLG Naumburg (7 Verg 8/16) hat für Sachsen‑Anhalt im Hinblick auf die interkommunale Zusammenarbeit besonders hervorgehoben, dass eine echte Kooperation erforderlich ist. Der EuGH betont dies in seiner Entscheidung „Remondis II“ (C-429/19) ebenfalls.

Beispiel:

Vertritt eine Kommune lediglich die Betriebsführung für einen Zweckverband, ohne dass gemeinsame Zieldefinitionen oder abgestimmte Leistungsinhalte vorliegen, handelt es sich nicht um eine vergaberechtsfreie Zusammenarbeit.

→ In solchen Fällen ist ein förmliches Vergabeverfahren erforderlich.

IV. Beachtung des „Besserstellungsverbots“

Nach der EuGH‑Rechtsprechung (C‑796/18) dürfen durch die Zusammenarbeit keine privaten Dritten bessergestellt werden als ihre Wettbewerber.

Dies bedeutet:

Die Kooperation darf nicht indirekt Vorteile für private Marktteilnehmer schaffen.

Abzuwarten bleibt allerdings, welcher Bedeutung diesem ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal noch zukommen wird, nach dem „die öffentlichen Auftraggeber auf dem Markt [nur] weniger als 20% der Tätigkeiten erbringen“ dürfen, die durch ihre Zusammenarbeit erfasst sind.

Wichtig:

Ein Verstoß gegen § 108 GWB führt – sofern nicht andere Ausnahmen greifen – unmittelbar zu einem unzulässigen Verzicht auf ein erforderliches Vergabeverfahren und somit zu einem schweren vergaberechtlichen Verstoß. Daher ist eine sorgfältige Prüfung, ob sämtliche Kriterien tatsächlich erfüllt sind und auch über einen längeren Zeitraum erfüllt bleiben, unerlässlich.

3. Landesrechtliche Einbindungen in Sachsen-Anhalt (Praxisrelevanz)

Für vergaberechtsfreie und vergabepflichtige Beschaffungen spielen in Sachsen‑Anhalt mehrere landesrechtliche Vorgaben eine zentrale Rolle. Die folgenden Regelungen bestimmen maßgeblich die praktische Umsetzung von Auftragsvergaben im Unterschwellenbereich.

TVergG LSA (neu gefasst, in Kraft seit 01.11.2025)

Das Tariftreue- und Vergabegesetz Sachsen‑Anhalt (TVergG LSA) bildet den rechtlichen Rahmen für Vergaben unterhalb der EU‑Schwellenwerte, mit Ausnahme freiberuflicher Leistungen. Wesentliche Aspekte:

• Wertgrenzen und Verfahrensarten können flexibel über die Auftragswerteverordnung (AwVO) angepasst werden.
• Das Bestbieterprinzip wurde modernisiert und flexibilisiert.
• Die Möglichkeiten für Direktaufträge sowie vereinfachte Verfahren wurden deutlich erweitert.
• Alle aktuellen Anpassungen werden zentral über das für das Vergaberecht zuständige Ministerium veröffentlicht. Hierzu wird auf das eVergabe-Portal verwiesen.

UVgO in Sachsen‑Anhalt

Die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) gilt seit dem 01.03.2023 landesweit und wurde verbindlich eingeführt. Sie regelt detailliert die Durchführung von Vergaben unterhalb der EU‑Schwellenwerte.

Wichtig dabei:

Das TVergG LSA sowie die zugehörigen landesrechtlichen Verordnungen haben Vorrang, sofern Regelungen voneinander abweichen.

Hinweis:

Die Übersichtseiten des Landes — insbesondere das eVergabe‑Portal Sachsen‑Anhalt — stellen stets die Gesamtausgabe des TVergG LSA, die AwVO sowie relevante Rundschreiben (z. B. zu Direktaufträgen oder freiberuflichen Leistungen) bereit. Es ist empfehlenswert, vor jeder Vergabe die dort aktuell gültigen Fassungen und Wertgrenzen zu prüfen.

Kommunalverfassung Sachsen‑Anhalt (KVG LSA)

Die Kommunalverfassung bestimmt unter anderem:

• Ob und wie sich Kommunen wirtschaftlich betätigen dürfen.
• Welche Rechtsformen kommunale Unternehmen annehmen können — geregelt in § 128 KVG LSA:
  • Eigenbetrieb
  • Anstalt öffentlichen Rechts (AöR)
  • Privatrechtliche Rechtsformen (z. B. GmbH, AG)

Besonderheit:

In Sachsen‑Anhalt gibt es keinen gesetzlichen Nachrang der Aktiengesellschaft als kommunale Rechtsform, anders als in einigen anderen Bundesländern.

Für Inhouse‑Vergaben bleibt jedoch eine sorgfältige Prüfung der Kontrolltauglichkeit entscheidend — insbesondere bei der AG, deren aktienrechtliche Organisationsstruktur die effektive Kontrolle erschweren kann.

Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG LSA)

Das GKG LSA bildet die kommunalrechtliche Grundlage für verschiedene Formen der Zusammenarbeit zwischen Kommunen, z. B.:

• Zweckvereinbarungen
• Zweckverbände
• Gemeinsame Einrichtungen

Diese Formen beschreiben den rahmenrechtlichen Zusammenschluss, ersetzen jedoch nicht die vergaberechtliche Bewertung.

Für die vergaberechtliche Einordnung gilt maßgeblich § 108 GWB, unabhängig von der gewählten kommunalrechtlichen Organisationsform.

4. Dokumentations- und Praxishinweise für Inhouse- und Kooperationsvergaben

Um eine rechtssichere und nachvollziehbare Vergabefreiheit für Inhouse‑Beauftragungen oder Kooperationen sicherzustellen, sollten folgende Punkte dokumentiert und geprüft werden:

I. Rechtsgrundlagen eindeutig festhalten

Es ist zu dokumentieren, auf welchen rechtlichen Grundlagen der vergabefreie Sachverhalt beruht. Dazu zählen insbesondere die einschlägigen Regelungen des GWB (§ 108), die UVgO in Verbindung mit dem TVergG LSA bzw. der AwVO sowie – je nach Fallgestaltung – das KVG LSA oder das GKG LSA.

II. Kontrollstruktur nachvollziehbar darlegen

Die erforderliche Kontrolle über die beauftragte Einheit ist anhand konkreter Merkmale nachzuweisen. Hierzu zählen insbesondere Gesellschafterrechte, Weisungs- und Steuerungsmöglichkeiten, die Besetzung der Organe, bestehende Vetorechte sowie die tatsächliche gelebte Entscheidungspraxis.

III. Wesentlichkeit der Tätigkeiten belegen

Es ist nachzuweisen, dass die beauftragte Organisation mindestens 80 % ihrer Tätigkeiten für den oder die öffentlichen Auftraggeber erbringt. Die Berechnung erfolgt nach der Methodik des § 108 Abs. 7 GWB und kann – sofern erforderlich – durch eine nachvollziehbare Prognose ergänzt werden.

IV. Ausschluss privater Kapitalbeteiligungen sicherstellen

Es muss dokumentiert werden, dass grundsätzlich keine unmittelbare private Kapitalbeteiligung an der betroffenen Organisation besteht.

V. Besonderheiten bei Kooperationen nach § 108 Abs. 6 GWB beachten

Bei Kooperationen zwischen öffentlichen Auftraggebern ist darzulegen, dass alle beteiligten Partner aktiv zur Zusammenarbeit beitragen und nicht lediglich Kosten erstatten. Zudem müssen gemeinsame Ziele definiert sein, die Markttätigkeit der Zusammenarbeit darf 20 % nicht überschreiten, und das vom EuGH entwickelte Besserstellungsverbot ist einzuhalten.

VI. Transparenzpflichten auch bei Vergabefreiheit erfüllen

Trotz Vergabefreiheit sind die unionsrechtlichen Grundsätze – insbesondere Transparenz und Gleichbehandlung – zu beachten. Dies sollte in einem gesonderten Vermerk dokumentiert werden.

VII. Landesspezifische Vorgaben in Sachsen-Anhalt berücksichtigen

Für Sachsen‑Anhalt sind die aktuellen Wertgrenzen der AwVO sowie die einschlägigen Rundschreiben des Landes (u. a. zu Direktaufträgen und freiberuflichen Leistungen) zu prüfen und zu berücksichtigen. Da sich Regelwerke ändern können, ist stets der aktuelle Stand heranzuziehen.

5. Schlussbemerkung

Die beschriebenen Ausnahmetatbestände sind stets eng auszulegen. Eine sorgfältige Prüfung sowie eine umfassende und nachvollziehbare Dokumentation sind daher von zentraler Bedeutung. Für Vergabeverfahren in Sachsen‑Anhalt sind die jeweils aktuellen landesspezifischen Vorgaben heranzuziehen. Dazu zählen insbesondere die konsolidierte Gesamtausgabe des TVergG LSA, die geltende AwVO sowie die dazu veröffentlichten Rundschreiben.

Da Wertgrenzen und Handlungsvorgaben fortlaufend aktualisiert werden, empfiehlt es sich, regelmäßig das eVergabe‑Portal des Landes zu nutzen, um auf dem neuesten Stand zu bleiben.